Децентралізація є однією із ключових реформ, навколо яких відбувається реалізація пакету реформ діючої влади. У чому полягає суть цієї реформи, як її реалізують на місцях (на зразках Хмельницької області), якими є очікування від її впровадження та якими є дійсні соціальні та політичні ефекти – усі ці проблемні запитання ми спробуємо далі хоча б частково осмислити.
Розпочнемо із основного – суті реформи – головної мети децентралізації. У партійній програмі президентської партії її означено як «сформувати спроможні територіальні громади, в яких місцеві джерела наповнення бюджету, інфраструктурні та кадрові ресурси є достатніми для вирішення їх органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, передбачених законодавством, в інтересах жителів громад». При цьому відносно самодостатні самоврядні громади пояснюються як базова основа сучасного громадянського суспільства, яке, своєю чергою, має взяти на себе часткову (складно, на жаль, сказати, якою часткою) відповідальність сучасної центральної та місцевої влади за підвищення якості життя українців.
В основах реформи передбачено:
1) зміни адміністративно-територіального устрою з суттєвим у кінцевому скороченням чисельності районів (із сьогоднішніх 490 планується укрупнити до 100) та впровадження нового типу адміністративних територій – спроможних територіальних громад (близько 1500) на основах сучасних міських, селищних і сільських рад;
2) зміни по системі органів публічної влади, де на базі сьогоднішніх місцевих органів виконавчої влади (обл- райдержадміністрації) та органів місцевої самоврядності (обл- райради) планується переформатування повноважень на користь новостворених виконавчих комітетів рад; новостворені громади, очолювані головами громад, у структурі представлені радою та виконкомом ради громади мають замінити виконкоми міських, сільських і селищних рад.
Очікувані ефекти від реформи передбачено так:
a) ефективний адміністративно-територіальний устрій: виконкоми обл- райрад перебирають на себе головний об’єм повноважень сучасних обл- райдержадміністрацій, адміністративні і соціальні послуги передбачено надавати в кожному новоствореному центрі громади, за «обрізаними» у функціях адміністраціями (інститут префектур) закріплюються повноваження з контролю за законністю дій органів місцевого самоврядування та координації місцевих представництв центральних органів виконавчої влади;
b) широкі повноваження для громад, які умовно структуровані на три групи: власні повноваження (планування розвитку та формування бюджету, залучення інвестицій, управління земельними ресурсами, архітектурно-будівельний контроль, розвиток місцевої інфраструктури, надання послуг ЖКГ, утримання вулиць і доріг, організація пасажирських перевезень, громадська безпека, пожежна охорона), делеговані повноваження (соціальна допомога, адміністративні послуги, управління школами та дитсадками, первинна медична допомога, утримання об’єктів культури і спорту), послуги підрозділів державних органів у громадах (виплата пенсій, субсидій, забезпечення пільгами, контроль санітарного та епізоотичного стану, казначейське обслуговування, реєстрація актів громадянського стану);
c) фінансові ресурси для реалізації планів розвитку, що передбачається у структурі як:
• оновлена система збережених на місцях податків (60% податку на доходи фізичних осіб, 5% акцизного податку з реалізації підакцизних товарів, 100% єдиного податку, 100% податку на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, 100% податку на майно, частина екологічного податку);
• деякі збори та інші доходи (державне мито, туристичний збір, рентні плати за користування надрами, орендна плата за водні об’єкти, 75% коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, дивіденди та акції господарських товариств комунальної власності);
d) соціальні ефекти передбачено:
• субсидіарності (система вирішення питань на тому рівні місцевого самоврядування, де це найбільш ефективно);
• можливості контролю місцевої влади громадою (передбачено ухвалення закону про місцевий референдум, що дозволить відкликати депутатів місцевих рад і голів громад);
• захисті від сепаратизму і тоталітаризму (держпредствництва в областях наділяються правом зупиняти рішення, що суперечитимуть територіальній цілісності країни);
• стимулах для розвитку малого і середнього бізнесу на місцях (децентралізація і дерегуляція мають прибрати штучні перешкоди для бізнесу і підприємницької діяльності);
• забезпеченні доступності послуг (соціальні та адміністративні послуги для громадян передбачено наблизити до місць проживання).
Реформа розрахована на кілька років, впроваджується поетапно і на сьогоднішній день урядовці звітують про наступне:
– прийнято 78% планованих законів в рамках концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Зокрема, закони: «Про добровільне об’єднання територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад», «Про засади державної регіональної політики», «Про муніципальну варту» (у першому читанні).
– прийнято зміни до Бюджетного і Податкового кодексів;
– підготовлено пакет законів щодо внесення змін до Конституції України в частині децентралізації, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації («Про місцеве самоврядування в Україні», «Про префектів», «Про адміністративно-територіальний устрій»);
– створено базу для проведення реформ: затверджено методику формування спроможних громад, утворено офіси реформ у 24 областях, розроблено перспективні плани у 24 областях (з них 22 вже затверджені облрадами та урядом), створено фінансово-економічні засади розвитку територій, частково реформовано міжбюджетні відносини та податкове законодавство (в рамках децентралізації фінансових ресурсів);
– створено перші 159 об’єднаних територіальних громад (на основі 793 громад, що добровільно об’єднались), проведено перші вибори до рад громад та їх голів, проведено їх перші сесії, реєстрацію депутатських корпусів, розпочалося комплектування виконавчих органів та формування бюджетів громад;
– в рамках фінансової та бюджетної децентралізації доходи місцевих бюджетів збільшено на 42,5% за рахунок переданих на місця 5% акцизу з тютюнових виробів, алкогольних напоїв, нафтопродуктів. У абсолютних числах доходи місцевих бюджетів за січень-жовтень 2015р. порівняно із січнем-жовтнем 2014р. зросли відповідно із 56,2 до 80 млрд. грн.;
– розроблено 849 проектів регіонального розвитку з сумарним об’ємом фінансування у 2,9 млрд. грн. Створено відносно прозорий механізм їх відбору та фінансування (у Бюджетний кодекс введено формулу розподілу коштів відповідно до чисельності населенняє Сформовано регіональні комісії для відбору проектів на конкурсній основі Впроваджуються онлайн-трансляції їх засідань, з-під Мінрегіону створено міжвідомчу комісію для перевірки відповідності проектів вимогам законодавства, створено відкриту онлайн-платформу з інформацією про регіональні проекти);
– розпочато процес передачі повноважень у окремих галузях, зокрема, у будівництві, де спрощено процедуру затвердження проектів будівництва, оформлення переобладнання та перепланування житлових приміщень, розроблено ініціативи щодо приведення системи технічного регулювання у будівництві до вимог ЄС. Прийнято законодавчі зміни щодо децентралізації функцій ДАБІ у сфері будівництва.
На найближчу перспективу (2016 рік) заплановано:
– підтримка 159 сформованих об’єднаних територіальних громад (формування їх виконавчих органів, прийняття пакету типових актів (статуту ОТГ, положення про старосту, структури), впровадження типових інфраструктурних проектів);
– законодавче забезпечення реформ: внесення змін до Конституції України у частині децентралізації, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації, прийняття пакету базових законів («Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади та порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України», «Про місцеві органи виконавчої влади»), прийняття пакету законодавчих актів (понад 500 протягом 2-х років) щодо децентралізації повноважень у 22 галузях та сферах;
– запровадження територіально-орієнтованого підходу в регіональному розвитку, що передбачає реорганізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі та проведення місцевих виборів з врахуванням реформованої системи органів місцевого самоврядування;
– децентралізація земельних відносин, що передбачає виведення 80% земельних ресурсів з розпорядження виконавчих органів влади на користь об’єднаних територіальних громад; Кабмін як єдиний розпорядник має залишити під контролем лише землі дна територіального моря, землі під великими та середніми річками, землі в зоні відчуження та безумовного відселення (що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), землі під об’єктами природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, землі лісогосподарського призначення, землі оборони;
– передача повноважень в сфері освіти, охорони здоров’я, соціального захисту на базовий рівень.
Стосовно Хмельницької області, то тут ситуація є такою:
– напередодні реформи в області було 605 рад, з них 13 міських, 24 селищних, 568 сільських; після реформи згідно затвердженого Перспективного плану очікується формування 54 об’єднаних територіальних громад, схвалених обласною радою (хоча їх кількість може й дещо змінитись, на чому вже акцентував на поч. грудня 2015р. голова Хмельницької облради М.Загородний);
– вже об’єднано 22 територіальні громади, перспективні плани затверджено для ще 25;
– створено обласний офіс реформ, який очолив Сергій Яцковський (менеджер з оточення екс-губернатора і діючого голови облради М.Загородного); офіс було публічно презентовано у травні 2015р. у складі 4-х експертів, в подальшому склад експертів частково змінився і сьогодні включає 3-х експертів-консультантів (С. Яцковський, О. Зюськіна, І. Білик), експерта з соціальних питань (Н.Рохова) та експерта з комунікацій (В.Любенчук);
– з аналізу відкритих джерел, насамперед офіційної інтернет-сторінки офісу (розміщена на сайті облдержадміністрації: http://www.adm.km.ua/index1.php?start_from=0&archive=&subaction=&id=&link=10000) та його фейсбук-сторінки можемо констатувати, що головна діяльність експертів спрямована на активну інформаційно-роз’яснювальну та консультативну роботу, окрім цього ними підготовлено і розміщено на сайті паспорти 54 об’єднаних територіальних громад;
– у листопаді 2015р. область з робочим візитом, націленим на ревізію саме питань впровадження реформи децентралізації відвідав спікер парламенту В.Гройсман;
– протягом листопада-грудня 2015 р. розпочалась практична апробація новосформованих територіальних громад на предмет життєспроможності. На цьому етапі можна відмітити:
1) посилену увагу до їхніх проблем з боку облдержадміністрації та фахівців офісу реформ;
2) необхідність працювати в умовах нормативної і структурної незавершеності. Щодо конкретних значимих подій з життя громад, то тут вкажемо на наступні, (посилаючись на «новини Хмельниччини» на офіційному ресурсі децентралізаційної реформи http://decentralization.gov.ua):
– на баз управлінь облдержадміністрації започатковано практику робочих груп для вироблення індивідуального підходу щодо розвитку інфраструктур в кожній громаді (так, проведено обстеження закладів культури Розсошанської, Лісогріневецької та Гвардійської територіальної громади Хмельницького району, заплановано виїзди в інші громади);
– відбулись перші засідання рад громад, на яких затверджено статути, положення про старост, обрано секретарів, погоджено до проведення виборів старост зобов’язати виконувати обов’язки старост раніше обраних голів сільських рад;
– розпочато передачу інфраструктур на баланс сформованих громад (так, депутати хмельницької райради прийняли зміни до районного бюджету на 2015 рік та передали заклади освіти зі спільної власності територіальних громад району у власність Лісовогринівецькій сільській об’єднаній територіальній громаді;
– заклади освіти та культури – у власність Чорноострівській селищній об’єднаній територіальній громаді; заклади освіти та соціального захисту населення – у власність Гвардійській сільській об’єднаній територіальній громаді).
В цілому, погоджуючись з непоодинокими публічними заявами, можемо констатувати, що впровадження реформи з децентралізації в Хмельницькій області відбувається доволі активно і планомірно. Стосовно якісних ефектів за результатами впроваджених ініціатив, то наразі про це говорити ще явно зарано.
Рибщун Олександр Вікторович – кандидат соціологічних наук,
доцент, експерт Хмельницького ОО КВУ
